一、当前省级以下法院纪检监察机关建设面临的问题

当前，省级以下人民法院改革正在探索试点，个别中院和基层法院正进入先行先试阶段。现阶段，我国正处于经济社会转型期，大量社会矛盾纠纷日益涌现，越来越多的纠纷进入法院寻求解决。同时，随着国家反腐力度的加大，人民法院受理的干警违纪违法案件数量大幅上升，采取有效措施解决法院纪检监察机关建设存在的问题，以适应反腐倡廉新常态显得更加重要和紧迫。调研课题组先后到西乡、勉县、镇巴、城固、宁强、洋县等地对法院纪检监察工作机制运行情况进行实地调研，并对调研结果进行了综合研判，目前省级以下法院纪检监察机关建设面临的突出问题主要表现在：一是法院内部监督形同虚设，尤其上级法院监察部门职级低于被监察对象，导致监督成为一句空话，司法不公及司法腐败现象也必定难以遏制；二是要解决法院纪检监察机关职级待遇，切实破解权责未落实的困境；三是实践中缺乏系统的省级以下法院纪检监察机关建设制度，省法院应尽快出台相应规定。时值司法体制和纪检监察机制改革之际，应把握机遇，抓好省级以下法院纪检监察机制顶层设计，认真落实干部职级待遇规定，科学配置监督执纪问责权限，推动法院纪检监察机关工作适应新形势、新常态。

二、当前省级以下法院纪检监察机关建设存在问题的成因

在纪检监察机制和司法体制双重改革的背景下，法院纪检监察工作呈现出以下图景：主业更专业、主责更明确、任务更繁重、要求更严格。从调研情况看，当前法院党风廉政建设和反腐败工作不断取得新成效，但缘于多种因素的合力，导致法院纪检监察工作面临诸多挑战和困境。

（一）职级落实不力。根据《党章》第八章、《党内监督条例》第二章第七、八、九条的规定，派驻纪检组承担监督驻在部门党组织和党员领导干部的重要职责。同时，2013年新修订的《人民法院监察工作条例》第十四、十五、十六、十七条规定，人民法院监察部门对本院各部门及工作人员和下一级人民法院及其院长、副院长、副院级领导干部等单位、部门和人员实施监察。另外，《人民法院监察工作条例》第七、九、十一条等明确将省以下法院监察机构更名为监察处（中院）、监察科（县、区法院），并要求按照处级、科级升格高配以适应当前人民法院反腐倡廉建设新形势。汉中市纪委、市委组织部、市编办、市监察局（2003）1、2 号文件，（2012）21 号文件《汉中市直属部门纪检监察机构管理办法》也明确规定：纪检组长按副职对待，履行对派驻部门的党组（委）和党员领导干部进行监督重要职责。在实践中，中级人民法院和基层人民法院的领导班子主要负责人分别为副市级和副县级领导职务，副职为正县级和正科级领导职务。因此，基于法规政策和工作需要的考量，中级和基层法院纪检组主要负责人应分别设为正县级和正科级职级，监察机构主要负责人应分别设为处级、科级领导职务。目前，从陕西省法院系统来看，除汉中中院纪检组长仍为副处级外，全省其他市派驻中级法院纪检组长均为正处级领导建制，且汉中市中、基层法院监察部门负责人仍旧分别为正科级和副科级领导职务。这些问题的存在导致上级法院监察部门职级低于被监察对象，使得在查处涉及法院领导违纪违法案件时显得有心无力，通过查办案件解决司法不公和腐败的目的更难以实现。

（二）案件查办职能难以发挥作用。目前，人民法院纪检监察机关建设未按规定落实到位，导致纪检监察机关难以做到有责有权。上级法院纪检监察机关不能对下级法院主要负责人实施有效的监督，尤其行政处罚不能有效实施，特别在实践中上级法院对下级法院主要负责人或班子成员的行政处理难以实施，让纪检监察部门面临难以履职尽责的尴尬处境。加之纪检监察部门仍存在一些“四风”方面的问题，使得人民法院监察条例被搁置，导致查办案件职责被虚置。

(三)省法院纪检监察部门领导职责履行不到位。《人民法院监察工作条例》第八条规定地方各级人民法院监察部门在上级法院监察部门的领导下开展工作，监察业务以上级法院监察部门领导为主。可见，上下级法院纪检监察部门属于领导与被领导关系，省法院纪检监察部门应主动履行领导职责，积极帮助解决下级法院纪检监察部门存在的困难与问题。但在实践中，省法院纪检监察部门对下级部门指导不够，习惯于以文件落实文件；平时疏于倾听下级部门的心声，缺乏必要的反馈意见及建议的平台；下基层调研较少，难以发现系统存在的问题，不能有效化解面临的困难，使得领导职责流于形式，导致法院纪检监察工作效果大打折扣。

（四）司法改革中法院纪检监察部门被边缘化。人民法院纪检监察工作机制是中国特色社会主义司法制度组成部分，该机制的有效运行有利于公正廉洁司法目标的实现。2014年十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及2014年颁布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》均提出：推进法院人员分类管理，健全法官、司法辅助人员、司法行政人员各自单独的职务序列和工资制度。但目前司法改革并未明确提出法院纪检监察部门改革的方向，忽视了纪检监察部门的顶层设计，导致在改革的浪潮中被边缘化，使得纪检监察部门变成“弱者”，最终让纪检监察部门难以有效履行监督者的职责。例如在改革试点过程中，上海法院法官工资高于普通公务员的43%，青海计划将法官平均工资提高50%。按照司法改革的精神，法院纪检监察部门干部将不能进入法官员额，加之司改缺乏对纪检监察机制的规划，导致纪检监察干部职级、工资待遇将与法官形成较大差距，不仅严重打击纪检监察干部干事创业的积极性，而且使纪检监察干部难以承担肩负的重担，将极大影响法院纪检监察工作的开展。

（五）干部配备不足。党的十八大把反腐败的重要性摆到了前所未有的高度，但在反腐败专门机构力量配备上还未落实到位。从汉中市法院系统现状看，汉中中院纪检监察部门现共有5人，其中除纪检组长、监察室主任外，有一名同志年届退休，两名同志系从基层法院借调人员；目前汉中11县（区）仍有4个法院没有设监察科（室）、1个法院没设纪检组，且大多数基层法院纪检监察部门只有1-2人（略阳、勉县、佛坪法院分别仅1人，汉台、城固、南郑、洋县、西乡、留坝、宁强、镇巴法院分别配备2人），即一般只有纪检组长或监察室主任，导致实践中纪检监察部门的日常工作只有纪检组长1人主持，成为典型的“只有官没有兵”的机构，这与承担的工作重要性及任务的繁重程度极不对称。与此同时，虽然《监察工作条例》、《司法巡查工作暂行规定》及《审务督察工作暂行规定》等规定应设置负责信访举报、案件查处、司法巡查、审务督察、综合调研的内设机构，并明确人员配置标准。但是，目前仅汉中中院、城固县法院及镇巴县法院将监察部门名称更换，纪检监察内设机构及人员配置至今未落实到位，特别是根据司法改革中法院工作人员分类管理的要求，法院纪检监察部门具有审判资格的人员回归审判岗位将成为趋势，财会、审计等专业人才配置更未达标。汉中中院2013年受理来信来访97件、2014年受理来信来访206件、2015年前三季度已达99件，从以上数据可知近年来汉中市法院来信来访案件数量呈较大增长幅度，但干部配备不足导致纪检监察部门在面临信访举报案件大幅度增长时却没有足够人员履行监督执纪问责职责。

（六）领导重视不够。党的十八大以来,党风廉政建设责任制明确规定了主体责任和监督责任。但实践中仍存在认识偏差，个别法院主要领导、班子成员认为抓案件查办工作得罪人、不实惠，不如业务工作容易出政绩，不愿真正负起领导责任；有的“只挂帅不出征”，误认为法院党组或“一把手”是领导主体而不是工作主体，认为每年开个会、讲个话、签个责任状就抓了党风廉政建设。在实践中，多数法院党组和主要负责人对派驻法院的纪检组、人民法院监察机构工作定位不准，将党的监督和法院监察职能混为一谈，错误的认为都是自己的下属和内设机构，习惯于把比较棘手案件或推不动的工作指定给纪检监察机构牵头，但对审判执行的有效监督，特别是纪检监察部门职级待遇及干部配备等问题又视而不见，严重影响了纪检监察部门工作的顺利开展。

（七）纪检监察干部工作动力不高。目前法院纪检监察工作考核机制尚不健全，普遍缺乏对纪检监察干部工作业绩等细化量化、操作性强的检查考核标准，导致实践中干好干坏一个样。同时法院纪检监察干部轮岗不够，进出渠道不畅，上升空间有限，加之地方任职年龄上的硬性规定，干部经常遇到“天花板”，导致队伍缺乏活力，严重挫伤纪检监察干部工作积极性，甚至发生基层法院纪检干部向最高院纪检组调研人员提出撤销县法院纪检组的荒唐要求，进而在一定程度上影响“三转”要求的落实。

三、破解法院纪检监察机关建设问题的对策

（一）把握机遇，抓好“三定”工作落实。在司法体制和纪检监察机制改革的背景下，首先，省法院要做好示范引领，尽快按照人民法院监察工作条例等规定成立省法院监察局，作为直接监督管理中级法院院长及领导班子成员的专门监察机构，并确定省法院监察局的行政职级高于省院中层领导或等同于中级法院院长。同时，省法院要在改革中严格按照规定，特别是《人民法院监察工作条例》、《处分条例》等规定，解决好全省三级法院纪检监察机关“三定”工作，确保纪检监察机关定职责、定职级、定人员。目前汉中中院监察部门已经市编办更名为监察处，但职级、人员并未明确，导致纪检监察部门职级待遇及人员配备长期不能落实到位，严重影响工作的顺利开展。因此，省法院应严格按照《人民法院监察工作条例》等规定推动“三定”工作落实，夯实落实“三转”要求的基础。

（二）落实规定，加强干部队伍建设。一方面，尽快落实纪检监察部门职级待遇。上级党的纪委监察部门、各级法院党组应按照《党内监督条例》、《人民法院监察工作条例》等规定，积极主动向党委、政府汇报法院纪检监察部门职级待遇落实情况，尽快落实纪检监察干部职级。具体而言，中院纪检组长至少应为正处级，监察处处长至少为副处级；市辖区法院纪检组长至少应为副处级，县法院纪检组长、监察科长至少应为正科级，确保上级法院监察机关负责人的职级高于被监察的下级法院主要负责人的职级，推动工作顺利开展。另一方面，及时配齐配强纪检监察干部。根据《人民法院监察工作条例》、《人民法院司法巡查工作暂行规定》及《人民法院审务督察工作暂行规定》等规定，应在监察部门设置负责信访举报、案件查处、司法巡查、审务督察、综合调研的内设机构，对于中级法院而言，应设立综合协调科、审务督察科、案件查办科（法官违纪违法举报中心、网络举报中心）等正科级内设机构，对于基层法院而言，应配备专人分别负责上述业务，并充实财会、审计等专业人才，最终落实中级法院监察处10-15人、基层法院监察科5-7人的配备要求，为纪检监察部门履职尽责提供足够人力资源保障。同时，根据《人民法院监察工作条例》的要求，法院监察部门负责人应具有法官资格，因此，在司法改革过程中应将监察部门负责人纳入法官员额。另外，应从法院其他部门择优选拔干部充实到纪检监察队伍。根据司法人员分类管理和法官员额制度的要求，特别是参照上海、湖北、青海等司法改革试点法院的方案，司改后法官、司法辅助人员、行政管理人员分别占队伍总数的39%、50%、11%左右，其中法官助理、司法警察和书记员属于司法辅助人员，由于司改方案未明确将纪检监察干部纳入法官和司法辅助人员范畴，从逻辑上看纪检监察干部应归为行政管理人员类别。除去法官和司法辅助人员，从占队伍总数11%左右的行政管理人员中择优选拔干部充实到纪检监察部门，既能适应现实需要合理安置工作人员，又能遵循客观要求增强纪检监察队伍力量，这是现实必要且可行的，对整个法院队伍建设有百利而无一害。具体而言，从法院其他部门选拔干部充实到纪检监察队伍,可采取以下途径：一是按照法院总人数的5-7%配备监察干部；二是按照法院审执案件数的3-5‰配备监察干部；三是根据上级法院监察部门领导下级法院监察工作的原则，下级法院纪检监察干部按照上级法院纪检监察干部人数的50-60%配备，并实行人员统一调配和领导，进而推动法院纪检监察工作再上新台阶，为公正司法提供坚强的纪律保障。

（三）健全机制，提供履职尽责保障。特别是司法改革中要明确法院纪检监察部门职级和管辖职级范围，真正做到有责、有权，实现能查、能管职责范围内的违纪违法行为。一是省法院应尽快制定一套省级以下法院纪检监察机关建设制度。省高院纪检监察部门作为全省法院纪检监察部门的领导机构，应切实担负起领导职责，尽快出台措施解决下级法院纪检监察机关建设中面临的实际困难和问题，推动《人民法院监察工作条例》等规定落实到位。同时，要疏通“出口”，建立纪检监察部门负责人定期轮岗交流制度，形成“送得出去，引得进来”的良性循环机制。二是切实保障法院纪检监察机关职权落到实处。《中国共产党党内监督条例》第八条规定：纪委对派驻纪检组实行统一管理，派驻纪检组按照有关规定对驻在部门的党组织和党员领导干部进行监督。《人民法院监察工作条例》明确规定了法院监察部门是行使监察职能的专门机构，对法院及其法官和其他工作人员实施监察。最高院颁布实施的《法官行为规范》、《关于违反“五个严禁”规定的处理办法》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院司法巡查工作暂行规定》以及《人民法院审务督察工作暂行规定》等详细规定法院干警违纪违法行为由法院纪检监察部门处理。基于此，法院纪检监察部门有权依照《人民法院监察工作条例》等授权对法院干警违纪违法行为实施查处。上级机关应履行统一管理职责，积极支持依法依规履行职责，不得随意越级查处案件，建立违规干预惩戒制度，下级法院处罚违纪违法干警时应报上级法院纪检监察部门备案，对于记过以上处分的应报上级法院纪检监察部门审查批准，确保纪检监察机关有责有权。

（四）找准症结，推动省级统管改革。对于人民法院来说，人员较多、情况比较复杂，司法工作具有较强的专业性。同时，中、基层法院处于化解社会矛盾的前沿，是法院系统的“窗口”，中、基层法院纪检监察工作质量的高低具有举足轻重的作用。因此，省高院应主动借助司法改革的契机，做好法院纪检监察部门改革的顶层设计。党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，即所谓“省级统管”。结合司法改革的要求，省高院应加强纪检监察部门顶层改革，推动法院纪检监察部门省级统管。首先，真正实现对将中、基层法院派驻纪检部门人员的统一管理，将派驻机构的编制统一划归纪委管理。同时，对法院内设机构监察处（科）进行垂直管理，即把全省法院所有监察机构统一上划到省法院监察局，实行全省法院监察机构统一派遣、统一管理、统一考核。其次，建立省高院统管的纪检监察干部职务序列和工资制度。应建立与法官职务序列和工资制度相对等的法院纪检监察干部职务序列和工资制度，纪检监察干部定期晋升职级，并确保改革后工资水平至少等于法官的标准，激发纪检监察干部干事创业的激情，增强法院纪检监察部门的权威和独立性，推动人民法院党风廉政建设和反腐败工作取得实实在在的效果。 

（汉中市中级人民法院纪检组监察室课题组成员：马强、熊稷藜、白开荣）