论防止利益冲突的制度建设

腐败的滋生是私欲、权力、机会等多种要素综合作用的结果。在诸多要素中，利益冲突相当于一种触发机制，正是在公权和私利出现利益冲突的背景下才会导致私欲膨胀、权力异化和机会漏洞。虽然利益冲突行为并不都直接归类于腐败，但公共生活中的许多腐败现象、不正之风、官僚主义、政策执行不力等问题的背后都有一个共同的根源，即利益冲突。从这个意义上讲，利益冲突是“以权谋私的滋生土壤”，是“权力腐败的潜在之源”。

2009年9月，“利益冲突”这一概念第一次正式出现在党中央文件中，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出“建立健全防止利益冲突制度”。自此，党和国家领导人多次在重要场合提及防止利益冲突制度。建立健全防止利益冲突制度，不是指某一个具体制度，而是一个制度体系。这种制度体系的建立，是当前推进反腐倡廉制度重要内容和核心问题，对于保证质监事业的长远发展具有重要意义。

一、利益冲突是腐败之源

这里提出的“利益冲突”，是一个特定的廉政概念，是指公职人员在公共行政过程中，由于受到私人利益因素的影响，并且不采取相应的处理举措，以致价值判断和政策取向偏离公共利益要求，发生私人利益与其公职所代表的公共责任相冲突的情境和行为。通俗言之，就是公共权力行使者的私人、集团或部门利益与社会公共利益之间的冲突。质监部门身负计量、标准、质量、食品、特种设备等关系到国计民生领域的监督管理职能，行使多项行政许可、开展行政执法，是直接面对行政相对人的窗口单位，可以说，每一个质监干部都是国家公权的执行者，因此，也可能是 “利益冲突”的潜在威胁。

比如，一些领导干部存在利用从事质量监督管理工作的便利，通过自己开公司、兼职、退休后到企业任职等方式，为自己、亲属或利益相关者谋取私人利益的可能性。又比如，拥有行政许可权力的公务人员，有利用自己的权力，在行政许可过程中责难推诿，吃拿卡要的可能性。再比如，行政执法过程中，行政执法人员可能存在接受贿赂，对行政相对人的违法责任睁一只眼闭一只眼，对发生产品质量的产品任由不合格产品流向市场，危及公共利益的可能性。

事实上，上述利益冲突的“可能性”在少数领导干部中已经变为“现实”。 建立一个“以防止国家公职人员私人利益与公共利益的冲突为核心，以预防性规定多于并且优先于惩罚性规定为保障，倡导形成公职人员理性认识和务实解决具体利益冲突问题的行为导向”的防止利益冲突制度已经成为质监部门迫在眉睫的一项任务，是质监部门长久发展的基石。

二、利益冲突产生的根源

法国著名思想家孟德斯鸠指出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条真理。公共权力的掌控者倾向滥用权力一直到遇有界限、约束的地方才会休止。要防止滥用权力，就必须健全约束制度，实施有效监督。”。

从人的角度来看，利益冲突产生的根源在于国家公职人员在公共权力行使过程中也存在实现公共利益与追求个人利益之间的矛盾冲突，他们在代表社会公共利益的同时，也会追求一定的个人利益。这种“双重利益代表”身份，很可能导致他们在同时追求双重利益的过程中发生角色错位，其行为过程则可能表现为公权私用或以权谋私。这种情况在经济欠发达地区表现的尤为明显，改革开放以来，我国由世界上居民收入最平均的国家之一，变成世界上居民收入差距较大的国家之一，城乡、区域、行业、群体之间的收入差距持续扩大。经济欠发达地区的质监干部，生活水平普遍不高，但是质监部门接触的行政相对人大部分都是企业老板，收入上的差距久而久之形成了生活上的盲目攀比。出于一种浅薄的自尊心，形成超前消费和畸形消费的习惯。于是蛰伏在这些人心底的贪欲被唤醒了，一些消费欲望高而实际收入低的人心理越来越不平衡，自觉或不自觉地走上了以权谋私、权钱交易的腐败之路。

从制度的角度来看，利益冲突产生的根源，在于缺乏界限和约束。目前，我国处在社会急速转型期，旧规范相对滞后，新规范尚未建立，质监工作又处在社会改革的前沿，制度的缺失程度更甚。一是现行的有关法律法规存在漏洞和薄弱环节，比如在食品监管领域众多的小作坊的生产准入没有法律的明确规定，被一部分人利用，通过钻空子、打“擦边球”的手段，捞取个人利益。二是虽然建立了制度，但是缺乏有效的监督制约机制，规章制度就了一种摆设，没有发挥制度应有的作用，如果食品药品监督管理系统早建立起了严格的回避制度和确立起了保证这一制度严格执行的规则，国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸便不可能那么轻而易举地接受请托，为与其妻、其子有这样那样关系的８家制药企业在药品、医疗器械的审批方面谋取利益，并通过其妻、其子收受上述单位负责人给予的款物了。即使他仍坚持那么做，那也将是极为困难、极为冒险的。三是对于一些问题，没有规范相应的制度措施，公权的相对分散，个人执法权的相对集中，往往出现固定的两人一组长期从事行政执法工作，或者固定的一人长期从事行政许可、行政审批工作，对于应有的回避事项没有规定，使得一部分人以维护政府乃至国家利益为名，行部门利益之实、干部私人利益之实的情形不时出现。

三、防止利益冲突的制度建设

防止利益冲突制度应该是防微杜渐廉政理念的法律固化形式，是一个涵盖廉政道德、廉政教育、廉洁文化等众多内容，涉及权力制约、社会参与和舆论监督等多种领域的制度体系。

（一）完善质监立法，明确公权与私利的界限，保障权利公开、公正运行

法律是具有普遍约束力的规范，具有高度的权威性，同时也具有教育、引导的功能，实践证明，当规定上升到法律的层面，它的威慑力会有极大的提高。防止利益冲突的制度建设，首当其冲就是加强法律制度建设。

1.完善基础法律建设，确定公权与私利的界限。近年来出台的许多“禁止”、“不准”，应当说只是治标，而非治本；只是应急之计，而非根本之策。由于缺乏一部基础性法规，反腐工作开展缺乏强有力的保障。像公车私用、公款旅游、职务消费等问题都知道不对，但由于没有具体规定，因而也就照做不误。公权与私利的利益冲突是客观存在的，只有通过确定划清公权和私利的界限，才能保证公职人员的权力始终服务于公共利益。领导干部和国家公职人员能干什么、不能干什么？追求哪些利益正当、追求哪些利益不正当？结合质监工作的实际，将散见于各种文件和规定中的反腐倡廉内容统一起来，对利益冲突作出具体明晰的界定，避免因利益越界而损公肥私使领导干部和公职人员的从政行为真正做到有法可依、有法必依。

2.对行政执法、行政许可程序作出明确、完善的法律规定，使权力运行公开化。质监部门作为以综合管理、技术检测、行政执法为主要特征的政府职能部门，工作专业性、技术性强，甚至同一个单位不从事该项工作的人都没办法准确的说出该项工作的具体操作规范，更不用说行政相对人了。在工作中，涉及的许可项目、执法工作也常会需要和上级部门请示、汇报，工作的多环节，使行政相对人认为质监工作很神秘，遑论监督行政行为的可能性了。质监系统应当利用垂管优势，进一步细化质监部门的工作中的程序立法，规范行政许可的项目、标准、权限；统一系统的执法程序，确保相对人的知情权和其他权益，通过这些制度设计，最终铲除发生利益冲突的土壤和条件，达到最大限度地防止利益冲突的目的。

（二）结合质监工作，创新性建立健全防止利益冲突管理制度建设

根据国内外的实践看，防止利益冲突制度主要包括利益公开、利益回避、利益处理三个方面，具体如财产申报、回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制等。这些内容目前在我国已经基本实行，如何结合质监工作，创新性建立防止利益冲突管理制度，是质监部门反腐败工作的新任务。

1.在制度设计中，坚持各种制度的协调配合，利益回避要以利益公开为必要条件，以利益处理为主要手段；在利益处理的具体过程中，要以利益回避为目的，以利益公开为前提；在利益公开的集体行动中，要以利益回避和利益处理为结果。

2.推进利益公开的深度。一是积极推进财产申报制度，借鉴国际通行的财产申报制度的做法，要从完善防止利益冲突的角度，结合领导干部收入申报和有关事项报告等规定，扩大申报内容和对象，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，对拒报虚报行为予以严惩，让财产申报真正成为制度常态。二是个人报告有关事项方面。领导干部应当报告本人婚姻变化，持有因私出国（境）证件，因私出国（境），与外国人、港澳台居民通婚，配偶子女出国（境）定居，配偶子女私人在经商办企业等有关情况。

3.建立多层次多方面的限制利益回避制度。在执行公务时，对自己或与自己具有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的人产生利害关系的都属于应回避的关系，这些规定毋庸置疑。但是，根据我国重视传统的实际，对足以影响公正合理执行公务的同学关系、师生关系、老乡关系、战友关系，甚至曾经的同事关系、恋人关系是否也应考虑纳入回避范围，或者借鉴国外的经验，建立“利益声明”制度，要求公务人员对这些可能影响到公正合理性的人员，在担任职务或者执行公务之前说明所涉及事项是否关联到个人利益，并主动申请回避。

 4.严格规定离职后从业限制。质监部门工作的技术性、专业性强，很多企业和各类学会、协会都希望离退休领导干部去他们那里任职，提供技术指导，促进产品质量的提升。但是，也有一些非正常情况。比如，有的领导干部在职时，利用手中的权力关照相关企业，离退休以后到这些地方任职，领取高额工资、“咨询费”等，或者利用自己过去担任领导干部的影响力，特别是通过自己提携、培养的担任重要领导职务的老部下为这些人谋取好处。为了做好“促进企业发展”的同时又能保证公正廉洁的社会环境，质监系统应该完善相关制度，主要应包括三个方面内容：一是明确规定任职条件，即哪些人可以到哪些企业、学会、协会任职，离职后多长时间可以去任职，有哪些任职回避条件，等等。二是明确任职审批权限和程序。三是明确违反任职条件、任职审批权限和程序行为的处置规则，包括受理机构、处置办法等。

（三）继续开展质监文化建设，深入推进党风廉政教育

社会文化心理氛围是一种软环境，潜移默化地渗透于党员和群众的思想意识中，从而形成心理调控机制，主导着人们对腐败的认识和反腐败的态度。因此，建立防止利益冲突制度必须与质监文化建设有机统一起来，营造“崇尚廉洁、褒扬廉政”的社会风尚，为廉政建设创造良好的社会心理文化氛围。

1.突出重点，抓住关键。廉政文化建设的重点，在于管人、管财、管物、管企业的科室，关键在这些“权力部门”有“话语权”和“决策权”的干部职工。因而，在廉政文化的创建中，要突出重点，有的放矢，及时有效地对重点敏感岗位实施监督管理，对关键人员要加大交流轮岗的力度。同时，要教育广大干部走出“官本位”、“权本位”的误区，强化岗位意识、责任意识和风险意识。

2.全系统动员，全社会参与。系统中的每个人，都要积极投身于廉政文化的建设中去，在宣传廉洁的过程中学习连烈，自觉接受廉政文化的教育和熏陶，从而强化自己的廉政廉洁意识。自觉主动的接受群众的监督，接受社会的监督。

3.坚持以人为本开展工作，在文化建设中积极采用多种形式，如教育培训、文明创建、典型示范、转变理念、文体活动、规章制度、打造品牌等方式，全面提升质监人的道德水平。坚持用先进的事例教育人、用廉政的警句激励人、用良好的作风带动人、用反面的典型警示人。使质监干部常修为官之德、常思贪欲之害、常怀律己之心。

（四）加强权力的制约和监督

由于我国经济结构处在转型期，管理制度上存在缺陷，在执行公权的过程中会出现即当运动员又当裁判员的现象，只有使决策权、执行权、监督权，由不同部门相对独立行使，加强群众对重大决策的监督，才能最大限度地防止权力滥用和利益冲突。

1. 加强权力的制约和监督，应当严格贯彻领导干部问责制。推进党政领导干部问责制，是健全权力运行制约和监督机制的重要内容，贯彻了“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的基本要求。党政领导干部不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成重大损失或者恶劣影响的，必须承担相应的责任。这也是防止利益冲突的重要举措。

2. 加强权力的制约和监督，应当坚持集体决策制。。“一把手”腐败是中国目前腐败现象中一个较有普遍性的现象。多年以来，“一把手”腐败的比例一直居高不下。如成克杰案、胡长清案、胡建学案、陈良宇案、李大伦案，等等。这是为什么？一个重要的原因是集体决策制的缺失。要按照四中全会《决定》的规定，体现让权力在阳光下运行和决策、执行、监督相协调的要求，坚持和完善“三重一大”制度，凡涉及群众切身利益的重大决策都应向社会公开，接受群众监督。

3. 加强权力的制约和监督，应当进一步完善建立党内监督制度，从源头上治理腐败。一是进一步健全党的组织制度、各级领导班子民主生活制度。二是积极推进选举与罢免制，三是加强党内监督制度建设。

4. 加强权力的制约和监督，应当拓展社会监督的渠道。激励、保障、引导、规范公民参与社会监督，通过改革信访制度、发挥各种行业协会的作用，通过大众传媒、互联网和面对面接触等宣传策略，树立起“人人关注质量工作”的社会氛围。

                               （市质量技术监督局   何淼）