认真开展效能监察 努力增强责任意识
——对地税部门实行问责制的思考
市地税局课题调研组
行政效能监察是行政监察工作的重要组成部分，是加强机关作风建设增强工作执行力、推动高效廉洁政府建设的重要手段。而问责制又是增强各级干部责任意识、确保效能监察富有成效的关键措施。近年来，汉中市地方税务局在行政执法监察和效能监察中，特别是对监察结果实行问责方面做了有益的探索，取得了明显成效。我们就此进行调研，并提出相关思考。
一、地税部门建立问责制的必要性
地税机关作为政府的行政执法窗口部门，不仅肩负着为国聚财、服务于地方经济和社会发展的重任，而且负有优质服务于纳税人的工作职责，特别是作为征收管理的一线基层税务所、分局，是与广大纳税人打交道的服务窗口，直接面对千家万户的纳税人，工作作风好坏、服务质量的优劣，直接影响到地税系统政风行风建设，也能直接影响到广大人民群众对政府部门的看法。在目前的现实生活里，在某些党政机关和少数党员干部中，存在懒、散、庸。大错不犯、工作不干，贪图安逸。上班混时间，混日子，缺乏责任心、使命感。干与不干一个样，干好干坏一个样，贡献大小一个样，不干事的给干事的“找麻烦”。个别领导干部只乐意做官，贪图享受，缺乏为人民服务的自觉性、主动性、积极性。在党员、干部的管理上有偏漏，偏重于对有错误的问责，而忽视了对碌碌无为、无所事事的问责，形成了行政管理的“真空地带”。随着近几年地税事业的快速发展，工作任务的持续加大、工作层次的不断深入、工作节奏的进一步加快，地税队伍中难免会出现畏难、厌战、应付等情绪，如果不加以遏制和预防，就会给工作带来负面影响。因此，我们必须加大效能监察力度，并建立相应的问责机制，对各种不良风气加以约束，增强地税部门的“免疫”能力。在税收执法和行政管理“两权”运行中，不断化解征纳矛盾，运用执法检查、执法监察进一步规范地税机关及税务人员的行为，只有这样，才能履行好党和人民赋予的职责，才能牢固树立地税队伍良好形象，也才能得到社会各界的理解、支持和认可。
二、初步实行问责制的工作探索
汉中市地税局联系工作实际，借助行政效能监察工作平台，建立健全工作制度，大力实施问责制，开展了有益的工作探索。
（一）建立健全系统、管用的问责制度体系。
1、制定《有错无为问责暂行办法》。为了进一步加强全市地税系统税务人员的工作责任心，在全系统引入“有错无为便是过，有过必要问其责”的全新工作理念，结合“两权”运行，制定了《有错无为问责暂行办法》和《有错无为提醒书和提示卡制度》，对存在问题的单位和个人，按照以下方式开展问责追究：
一是界定有错无为行为。将“不履行工作职责或者履行工作职责不当、履行规定职责不及时，或因认识不到位、主观努力不够、工作能力与所负责任不相适应、导致工作延误、工作效率低，工作质量差、工作损失、任务完不成，或者损害纳税人合法权益的行为”，界定为有错无为行为。
二是区分问责对象。按照税务机关和税务人员两个层面来划分问责对象。对税务机关有令不行、决策失误、工作失误、重大事故处置不及时等12种行为进行问责。税务人员涉及未经批准或不依照审批事项作出有损于单位的行政行为、上级政策或命令不执行、打折扣或者拖着不办、业务能力不强、对组织的决定有不同意见，不是通过正常渠道反映的等方面。涉及领导干部工作不力，致使本部门工作长期被动落后；年度考核民主测评中不称职票达到三分之一的；领导班子不团结，内耗严重；措施不力，导致群众集体上访或重复上访，或引发系统内不稳定情况的；干预基建工程招投标、大宗物品采购及选人用人重大问题；班子成员或者干部队伍中出现严重违纪违法行为等24种行为或问题进行问责。
三是启动问责程序。按照干部管理权限、实行分级负责的原则启动问责。有事实依据的举报、投诉；上级领导的有关指示、批示；当地党政的工作建议；重大事故及群体性事件等情形的，由市局直接启动问责。
四是区分问题性质。启动问责制后，对有错无为行为由市局发出《有错无为问责提醒书、提示卡》，对违规较重或情况严重，对工作造成较大失误、影响的，严重的、典型的有错无为行为，发出提醒书，责令限期改正，并制定、上报整改报告；对违规轻微，对工作未造成较大失误，或如不及时提示即将造成严重失误、影响的有错无为行为，发出提示卡，责令其及时纠正。
五是问责方式。实行问责处理的方式有8种：责令作出书面检查；诫勉谈话；通报批评；取消评先资格；调整工作岗位；降职使用；引咎辞职，或责令辞职；免职。对税务机关有错无为行为的问责，按上述方式同时追究领导班子的责任。
2、建立行政效能六项制度。为切实提高工作效率和工作质量，我们建立了首问负责制、服务承诺制、限时办结制、失职追究制、效能投诉制和效能考评制，从来人来信来电第一人接待，规范税务人员职业道德、服务质量，简化办税流程、及时办理涉税事项，工作质量跟踪问效等方面，制定切实可行的具体、详尽的操作规范，要求全系统认真落实，同时对上述六项制度落实纳入年终目标责任考核之中，涉及到个人存在的相关情况，作为德、能、勤、绩列入年度公务员考核的重要内容之一。
3、创新《流程式行政效能实施方案》。为进一步抓好问责制的落实，制定了《汉中市地税系统流程式行政效能监察实施方案》。为了发挥行政效能监察的作用，充分调动系统各方面参与效能建设的积极性，建立“流程式、网络式”效能监察体系，按照专项效能监察和综合效能监察两种不同的工作形式，分别用流程图把每个工作步骤的工作任务、监察重点和责任部门等情况，层层分解，做到环节相扣，责任落实。通过专项监察和综合监察的实施，查找出在工作效果、工作效率、工作效能等方面问题的，按上述《有错无为问责暂行办法》、《有错无为问责提醒书提示卡制度》相关规定进行问责，市局要求机关各部门对基层存在问题的问责每年不少于4起。对效能监察查找出的问题严重的、造成较大影响的，亦可建议市局党组、纪检组或有关单位给予政纪处分。基层局、市局科室存在共性问题的，也要追究主要负责人和班子成员的相关责任。通过行政效能监察四个环节（明确岗位规范→监督检查→监察问责→查漏补缺→明确岗位规范），循环往复，使全市地税机关各项工作扎实、有序，职责任务更加明晰，岗位要求更加规范、工作中存在的不足得以持续改进。
4、健全落实总局《监督管理办法》的考核问责机制。国家税务总局制定出台《税务系统领导班子和领导干部监督管理办法》，对加强税务系统 “两权”运行的监督制约，推动领导班子和领导干部执政能力建设，促进税务系统党风廉政建设和反腐败斗争深入开展，保证党的路线方针政策和国家法律法规的正确贯彻执行，具有十分重要的作用。为了贯彻落实好《监督管理办法》，市局对该办法进行细化分解，制定《责任解析一览表》，进一步把责任明确到科室，同时制定《实施监督管理办法百分制考核方案》，把监督管理办法所涉及6大内容，用百分制的形式进行考核，分别确定为“好”、“较好”、“一般”、“差”，与年终目标责任和落实党风廉政责任制考核相结合，与行政问责相结合，坚持考核到位，责任落实到位。
5、建立党风廉政建设责任制“一岗双责”考评问责体系。落实党风廉政建设“一岗双责”，就是要求领导班子和领导干部进一步规范用权、合理管事以及廉洁从政。为此，我们建立了领导干部履行党风廉政建设“一岗双责”任务书、履行党风廉政建设“一岗双责”季度报告、党风廉政建设“五个一”登记、家庭助廉承诺等制度，与每年层层签订的党风廉政建设责任书，共同构成了全系统党风廉政建设责任制“一岗双责”考评管理体系。特别是每年初市局和基层局领导班子成员、机关部门负责人和基层股所长按照党风廉政建设责任制规定和责任书相关要求，结合分管工作，自行报送《汉中市地税系统领导干部履行“一岗双责”工作任务书》，交由党组、纪检组审定，按季度向党组汇报承诺的工作任务完成情况;同时市县局班子成员认真实施领导干部党风廉政建设“五个一”登记制度，年终认真进行述职述廉，接受落实党风廉政建设责任制的考核。按照党风廉政建设责任制相关规定，对出现问题的单位，不仅严肃追究直接责任人的责任外，还要追究单位主要领导及包抓上级领导的连带责任。
（二）认真实施问责追究。在建立相应问责机制的基础上，近年来，市局对系统内存在的问题，下气力，动真格，不护短，真问责。
首先，在党风廉政建设方面。在落实党风廉政建设责任制、督促领导干部履行党风廉政建设“一岗双责”、牢固树立正确的党风廉政建设及反腐败领导体制和工作机制等方面狠下功夫，重点体现在责任追究上，对出现问题的单位不仅追究直接责任人，而且追究领导班子及领导干部的连带责任。对近些年来发生的私设小金库、违规发售发票、挪用代征税款等问题，对5个基层局及机关部门，发出了有错问责提醒书，责成其限期整改；对3名副科级以上领导干部进行诫勉谈话，对3名正科级干部给予政纪处分，对3名正科级干部给予免职，3名副科级以上领导干部给予经济处罚。
其次，在领导班子建设方面。对于领导班子和领导干部，坚持用制度来规范用权、合理管事，特别对总局《监督管理办法》的落实上，对在实际考核中发现的“主要领导不分管人事、财务和基建”、“班子成员不能同时分管征管、稽查工作”、“研究重大事项，主要领导末位发言”、“班子主要领导不履行机关日常经费支出审批权”等规定落实不力的5个单位，发出有错无为问责提示卡5份，令其纠正存在的问题。同时还利用信访中的函询措施，对反映基层局领导班子成员的未违反工作原则以及工作生活细节之类的信访问题，及时发出询问函，今其对反映的问题进行答复，近几年共计对3名基层主要领导和1名副职领导进行函询，使其有则改之、无则加勉，起到了提醒、告诫、警示的作用。
第三，在政风行风建设方面。侧重于基层税务所、分局优化纳税服务，加强政风行风建设。从办税大厅规范化建设、税务人员仪容仪表、税干业务素质、文明执法和高效服务上从严要求，明了办税流程、简化办税手续、缩短办税时间，认真落实行政效能监察六项制度，优质服务于纳税人。对基层单位的相关情况，市、县局组织定期或不定期检查考核，市、县局领导随时抽查检查，同时利用税风税纪举报电话、开通12366纳税服务热线电话等方式，直接畅通群众反映监督渠道。对检查、反映和发现的问题，在《行风警示专刊》、《督查督办》和《地税简报》上定期反映，发出《有错无为问责提配书、提示卡》，及时纠正，跟踪检查回访。
近年来汉中地税系统围绕“依法治税，兴税强市”战略，按照打造“和谐地税、诚信地税、数字地税、阳光地税”目标，连年超额完成收入任务，税收信息化建设重点突破，精细化管理理念牢固树立，系统内部管理规范有序，逐步推行行政问责制，促进了系统风气的进一步好转，地税形象进一步提升，得到社会各界的一致好评。但是在推行行政问责机制中，仍存在不容忽视的模糊认识和问题：一是一触及到行政问责，都认为是纪检监察部门抓的，与自己没关系，有纪检监察‘单打独斗’的情形；二是运用效能监察对日常工作及业务问题的问责，个别分管领导及少数相关部门认为纪检监察部门在揽权，未能达成共识，工作缺乏合力；三是与目标责任考核结合不够紧密，得不到相关部门应有的支持、配合等问题。这些实际问题的存在，削弱了内部行政问责制作用的有效发挥。
三、对进一步开展问责制的思考
随着时代的发展，社会的进步，公民法制意识的提高，必然要求党政机关进一步改进工作作风，机关职能从管理性向服务性转变势在必行，这也是加强党风政风建设的必然要求。作为地税机关负有执法、服务双重职责，要履行好工作职责，规范自身执法和管理行为，不断化解税务机关与纳税人之间的矛盾，牢固树立地税良好形象，就必须在本系统、本部门行政问责内控监督机制上下功夫。要深入推进问责制，在以下方面须引起足够的重视：
一是进一步提高机关干部对问责制的认识。地税机关建立健全问责制，首先要建立自上而下的监督问责机制。不仅重点监督领导干部、追究违规违章人员的有错行为，而且要解决解决机关干部中懒、散、庸等问题的无为行为。要加大机关爱岗敬业和岗位廉政教育的力度，使大家认识到：违法乱纪不廉洁是腐败，不负责任混日子同样是腐败。尽管机关中有不良行为的人是少数，是个别，但通过效能监察和问责，解决了机关干部中的不良现象，本身也是对那些勤勤恳恳、扎扎实实做好本职工作人员的一种激励。问责制的建立就是要从制度上铲除潜伏于干部思想中的“无所畏、无所为”观念，铲除“事不关己、高高挂起”的“毒瘤”，让干部感受到压力，化被动为主动，变消极为积极。督促干部想事、干事、成事，激励干部恪尽职守、开拓进取、奋发有为。
二是“一把手”要充分重视是推行问责制的前提。问责制是推进机关工作健康发展的、行之有效的措施之一，对基层单位落实上级决策、完成工作任务、干部队伍建设以及重大事项部署等方面监督检查，问责及督查督办是最有效、最直接的工作方式。为加强机关管理，做到政令畅通、令行禁止，“一把手”就必须运用好这些措施，加大对基层的督促指导，要亲自安排，亲自过问，并对出现的问题不遮丑、不护短，全力支持实施问责及督查督办，才能促进机关持续地改进工作作风，不断地提高其工作水平。
三是政务公开是推行问责制的关键。问责制能否落到实处，关键要看监督是否到位。而完善监督机制，必须提高税收执法权、行政管理权运行的透明度，推行政务公开，除涉及须保密的机密情况之外，结合岗位廉政风险点的排查、防范，将“两权”运行的关键环节适当公开，做到重大事情让广大税干知道，重大问题经广大税干参与讨论，不人为搞不公开、神秘化。只有政务公开与透明，才能使广大税干判断了解到领导机关和领导干部是否履行了积极意义的责任、是否应该承担消极意义的责任，否则就增加广大税干对领导机关和领导干部的冷漠与不信任，从而使自下而上的群众监督难以发挥作用。
四是干部群众和机关各部门的参与支持是基础。任何一项制度实施，目的是管人和管事，都离不开群众这个基础。在干部群众提高对开展问责制认识的前提下，才能把“自下而上”的群众监督作用发挥好，特别在行政管理权运行中，要让干部群众在重大决定、重大部署等方面，有参与权、知情权。同时，要广泛宣传运用行政效能监察工作平台、实施行政问责制的意义作用，在对日常工作考核或业务工作检查中，运用行政效能监察来促进工作，主要任务由业务部门牵头完成，纪检监察部门起到协助支持的作用，通过这种有效的工作机制，进一步加大各项工作效能的监督检查力度，推动整体工作再上新台队。
课题调研组人员： 市局纪检组长封海洪 监察室主任张正强