关于制约基层行政监察工作几个因素的思考
行政监察是当前我国行政监察机关一项基本的、主要职能和经常的、重要的工作手段。当前，各级监察机关应在党委、政府的领导下，努力发挥行政监察作用，解决一些人民群众反映突出的问题，扎实体现科学发展观，为推动发展、改善民生、促进和谐作出重要贡献。然而，从体制、机制暴露出来的制约基层行政监察工作开展的各种因素，不得不引起我们足够的重视和思考。
制约行政监察开展的主要因素
一、县级政府组成部门缺失的制约
当前的县级政府，可谓是事情无限多、责任无限大，但是县级政府组成部门的缺失已影响到其职责的履行。目前，国税、地税、工商、国土资源、环保、质监、药监、电力、运管、征稽所、公路段等执法或收费单位均已上划给省管、市管，美其名曰驻县单位，直接从县级政府剥离出去，这种体制造成政府组成缺失，更使行政监察工作无从着力。首先，上划部门均由省管、市管，不是政府组成部门，县政府无管理权，按行政监察法第十六条规定，县级监察机关无权监察，无法开展执法监察工作。其次，驻县单位人事、财务、干部任免、经费收支均由其上级主管部门垂直管理，这种分离造成的最大弊端就是监察工作即使开展、但监察结果的运用根本无法到位，直接制约了行政监察的效力。第三，部门上划后其行政监督对象为其驻地县区，从某种角度讲，代表其上级主管单位或受其主管单位对县区进行行政执法活动，也正是这个角度，反映了基层行政监察的授权层次没有应监察的对象执法权的授权层次高。
二、监察机关地位尴尬的制约
监察机关地位的尴尬，主要表现在三个方面。一是监察机关作为政府组成部门，受命于政府，其行政监察工作开展的信心、决心、力度、成效往往取决于政府特别是行政首长的信心决心、工作思路和方式方法。二是监察局和县纪委机关合署办公，监察局长同时为纪委副书记，党员副局长同时为纪委常委，各室同时为纪委各室，行政监察工作开展是否能成为纪检监察机关整体工作的重点，班子成员的分工、工作人员的调配，行政监察工作时间的安排、工作层次的把握、人力物力财力的保障，效力及结果运用往往取决于纪委常委班子特别是纪委书记的信心决心、工作思路和方式方法。三是监察机关是政府组成部门，其行政监察工作的对象同为政府组成部门，一些部门的主要领导和班子成员按上面要求还高配一格，这种同体同级或下级监督的地位，容易造成行政监察工作信心不足、决心丧失、力度缺乏，效果不明显。工作成效往往取决于行政监察机关领导和工作人员的信心决心、人格魅力和方式方法。四是中纪委（2009）9号和（2009）10号文件规定，要求加强地方县级纪检监察机关建设，对办公办案装备配置标准进行了规定。但是，受地方经济实力的制约，实施起来非常艰难。
三、监察机关基础环境的制约
当前，毋庸讳言，监察机关地位的尴尬更进一步地导致其基础环境的薄弱。而这些薄弱中，最为凸显的表现在三个“卡脖子”方面的制约。1、监察机关工作人员交流的制约。可以说行政监察工作是一项集内外协调、法律法规、政纪维护、监督检查、案件查办于一体的综合性行政工作，这项工作更多地依靠工作人员对行政体制的熟悉、对行政法规的理解、对表象的深刻认识、对政策的正确把握、对问题综合全面的分析和归纳，没有一定的综合知识、组织能力、认知能力、分析能力、原则把握能力是很难胜任的。当前，依法行政进程的不断加快，行政机关部门职能越来越细化，行政法规越来越全面，对监察工作人员的要求更是越来越高。作为基层纪检监察机关，本来编制放在基层，核定的人员编制少，且历史包袱重，人员很少交流，工作人员老化，好不容易争取到1——2个可怜的编制，但又受人员入口的影响，特别是必须有公务员身份才能调入党政机关的规定的限制，没有身份的调不进来，招考公务员又招不到，又无专业学校分配，看中的能经培养的优秀人员往往又没有公务员身份，直接导致了队伍的青黄不接。2、经费的制约。这特别表现在山区的一些贫困县，财政收入低，各项开支均靠上级转移支付，给监察机关只预算了人员工资和连保运转都不够的办公经费。而这些贫困县往往山大沟深、乡镇偏远、农户分散、道路崎岖，行政监察工作成本高，哪还有多余经费和人力去开展行政监察工作。3、监察干部底气不足的制约。监察干部也是人，不但战斗在反腐败和预防腐败的一线，而且也生活在现实中。自己的前途、家属的就业、子女的入学、家庭收入、住房、就医等等无一不是干部应该也必须考虑的问题。而这些问题，又无统筹解决的方案，更多的靠个人努力去解决，极容易导致监察干部工作底气不足，用手中的监察权或降低监察权的效力去换取这些解决方案的问题，在开展监察工作不得已而委曲求全，不但效力不足，形成中梗阻，甚至导致违纪违法问题发生。
四、行政监察工作方式方法的制约
如果说人员编制、经费限制和工作的底气对行政执法监察工作是“卡脖子”的话，那么工作人员素质的参差不齐，监察工作方式方法的单一，工作效率不高，害怕去监察、不敢去监察、不会去监察则对行政执法监察工作是拖尾巴。这种“拖尾巴”主要表现在：执法监察工作胆识不够，缺乏信心，缺少谋断，畏首畏尾，没有统筹兼顾、整体深入，制度不完善，标准程序不统一，目标目的不明确，工作重点不突出，工作力度不强硬，结果运用不规范，成效不明显，进而使监察机关的行为、形象、地位大打折扣，无为、无威、无位。
以上制约的成因，应该是深层次、多方面的。至少在恢复行政监察工作23年以来、合署办公18年以来，这种制约一直客观存在。笔者不敢、不愿、无能、也无法去分析问题成因，只是谈谈自己长期以来一直思索的几个问题。
继承发扬与时俱进扎实工作
一、我国历代形成的监察制度值得借鉴
我国的监察制度可谓经历了先秦时期的萌芽阶段，秦汉时期的形成阶段，魏晋与南北朝时期的发展阶段，隋唐的成熟阶段，宗元时期的强化阶段，明清的严密阶段，民国的虚化阶段、建国后的几番沉浮阶段和1987年以来的逐步加强阶段。中国监察的最早雏形见于《史记、五帝本纪》记载：“(黄帝)置左右大监，监于万国”。可见时期之早——四方诸侯尊黄帝为天子时；位置之高——大监；权力之广——监察各路诸侯。古人对监察的解释是：“分察百僚(司)、巡按郡县，纠视刑狱、肃整朝仪”。用当今的话说，就是监督各级官员，巡察地方政府，纠正违纪行为，严肃皇权纪律。其实对历朝历代归纳起来，古代监察还有建议政事、谏正君过、封驳诏书、政务审核、财务审计，侍班纠议(听取讨论，纠正决策的错误，相当于今天的监察厅局长进同级政府党组)等职能。历代监察队伍归结起来有“人众”——监察官员多，尽管历代称呼不一；虽“秩卑”――监察官级别低，多为六、七品，既促使监察官员积极向上，又防止官阶过高不好驾驭；但“权重”——监督权力大，受命于皇监督各方，官阶级别低的监督级别高的；职广——工作职责多，管辖范围广，位显——位置显赫，受人敬重。诚然，古代监察制度由于其设置者自身的固有矛盾而最终事与愿违，挽救不了封建制度的灭亡，但其仍有当今我国监察制度应借鉴的地方。一是监察权的授予最高，皇帝是最高监察权的授予者。二是监察机构与行政机构分离，自上而下垂管。监察机构(刺史、御史台、都察院等等)与行政机关（少府、三省、六部等等）各是一套机构，皇帝派刺史、御史、巡按等巡察各方，地方监察机构监察各级主要长官，特别注重解决监督者没垂管而被监督者重管的问题。三是重视监察官的选任和保护。实行监察官员的遴选制，有的监察官员甚至是层层筛选后由皇帝挑选的。明朝开国皇帝朱元璋语：“御史当用清谨、介企之士，清则无私、谨则无忽，介企则敢言。”皇帝注重对监察干部的使用与保护，如唐太宗对犯言直谏第一谏官魏征关于镜子的评价，康熙皇帝称于成龙为“今时天下廉史第一”，并制诗嘉奖。四是凭实绩黜陟，严格监察官员考核。考核体系设置和方式方法不同于地方官员，监察官员的选任考核、升降的决定权力在皇帝和中央监察机关而不在地方，考核内容主要在于是否履行了监察职责，有利于促使监察官员认真履职，加强监督。五是监督力量的集中。监督部门只有一个，集政务审核、财务审计、纠察百僚等多项职能于一体，监督力量高度集中，有利于整合各种监督力量，有利于监察结果的运用，有利于发挥监督的作用，使监察工作不被附属化而丧失功能，有其应有的作为，威信和地位。
二、历史上弱化监察权的教训值得汲取
苏联在十月革命胜利后不久的1918年6月，建立了国家监察人民委员会，1923年，又根据列宁提议，建立了党政合一的监察机关；斯大林执政时期，苏联形成了高度集权的政治体制，监察工作对权力而言附属化，1934年，联共(布)十七大对党和国家的监督制度和机构做了重大改动，监督制度和监督机构作用与地位均受削弱，使权力监督严重弱化。赫鲁晓夫时期，又多次对监督机构进行改组；从勃列日涅夫到戈尔巴乔夫时期，虽然多次对监督机制体制进行改革，也形成了较完整的监督体系的法规，但由于推行错误路线而流于形式。事实上，自列宁之后，长期以来，苏联监察机制是低效运作的，存在严重的形式主义、官僚主义和干部责任心不强的问题。
同样如此，孙中山先生创立的“五权宪法”继承中国自古以来的御史制度，将监察权作为一个独立的国家权力，由监察院行使。但这种权力在后来已通过修宪被弱化了，取消了国民大会，监察委员改为需由总统提名，立法院通过。阿扁时期甚至出现总统提名的监察委员一直未获立法院通过，引发了多党不满，根本无法履职。是监察机关地位尴尬的特例。
纵观历史，博览中外，不难发现：凡政治清明、君主开明、盛世之治，监察制度就执行得好，并涌现出许多可圈可点的人和事；而政治黑暗、君昏臣庸、动荡乱世，监察制度也是形同虚设，即使个别有识之监察官员振臂而呼，冒死谏诤，虽可歌可泣，也不过沧海一粟、杯水车薪。
三、监察机关自身建设必须引起高度重视
社会主义制度根本是为了人民利益，而且目前亲民、爱民、为民的民生理念越来越强，政治无比清明，国力日益强盛，应该是强化监察工作、进行体制改革、防止工作疲软的最佳时期。一是必须考虑主管问题。即监察机关由谁主管的问题、主管的职责问题、主管的权属问题。各级监察主管应积极认真对自己的监察范围负责，支持下属或下级监察机关、监察人员的工作，切实保护他们的合法权力和利益，以保障监察职能的认真履行和作用的充分发挥。二是必须考虑授权问题。应在法律法规的许可下，最大限度地给监察机关和监察人员充分的自主权，使其能独立行使监察权，体现以权制权、权力制衡，而不致于受到其它权力不合理的干涉，影响监察效果。三是必须考虑监察干部的任用、考核问题。既然行政执法部门能上划，收费部门领导班子能上收，一些行政部门的领导班子成员及成员能高配，为什么监督他们的机构却不能呢？这个问题可能应该引起高度重视。目前，把监察干部同其它一些管项目、管经费、管人事的干部放在一起去推荐、去考察、去评议，从考核任免体系设置来讲本身就不合理。《行政监察法》最大的保护只体现在第十一条，而且也只涉及到领导班子的正副职，广大监察干部呢？所以要认真落实高层 “格外关注，多加留意，不能亏待”的要求，对监察干部有德才的要高看，有潜力的要厚爱，能培养的要培养，急需使用的要调入。四是经费保障的问题。监察机关处在反腐和预防腐败一线，从其工作性质讲，同于公检法等政法机关。如今，政法机关等都已落实了年人均1.5万元的办公经费，我认为这一政策标准应同样适用于监察机关，以避免监察机关因经费不足而不作为或单纯为收违纪资金而办案。五是监察干部必须认真履职。古代御史中的谏净之士，不畏权势、秉公监督、，有的甚至冒着天下之大不韪、生命危险行使职权，值得我们学习敬仰。党和人民的监察干部是党员中的精英，干部中的优秀，应该比古代监察的御史更为尽职尽责，要时刻牢记宗旨强化大局意识，责任意识，要有坚实的社会主义立场和为人民服务的思想，品德端正，克己奉公，清廉无私，认真负责，坚持原则，敢于监督，敢于直言，以自己的实际行动做到对党和人民无限忠诚，对腐败分子和消极腐败现象坚决斗争，对广大干部和群众关心爱护，对自己和亲属严格要求，努力做党的忠诚卫士，当群众的贴心人。
四、与时俱进创新执法监察工作方式方法
行政监察机关必须认真研究积极应对新形势、新环境下的执法监察工作，要不断提高履行职责的能力和水平，增强工作的针对性、前瞻性和有效性，确保执法监察工作始终保持正确的方向，必须扎实的体现科学发展观，不断创新，与时俱进。一是必须体现执法监察工作的强制性、法定性、特定性、灵活性、权威性。二是必须坚持行政执法监察独立行使原则，法定法制原则，服从服务中心原则，群众监督原则，惩防并举原则，公平公开原则，制度化原则。三是必须把执法监察作为监察机关的工作重点，工作实践中必须突出执法监察工作的重点。四是必须正确把握执法监察的基本任务和重点任务，服务中心工作，维护政令畅通，监督执法活动，查处违纪案件，督促制度建设，重点是有令不行、有禁不止、执法违法和滥用自由裁量权的行为。五是要坚持综合监察、专项监察、定期监察、临时监察、热点监察的方式结合。六是要坚持独立检查与联合检查相结合、自查自纠与检查督促相结合、全面检查与重点检查相结合、执法检查与查办案件相结合、事前监察与跟踪监察相结合的方法结合。七是要灵活使用调阅资料、明察暗访、财务审计、纠正处理、诫勉督导、监察建议、监察决定等监察手段。八是要积极推广使用电子监察、网上举报、网络监督、网络管理等现代化监察手段。九是要加强执法监察的基层调研和理论研究，积极向上级监察机关反馈信息、反映问题。
（镇巴县纪委）