创新机制制度 强化源头治腐
------镇巴县在治理工程建设领域突出问题中的做法与思考
根据中、省、市关于工程建设领域突出问题专项治理工作部署，结合近几年我县在工程建设领域的监督检查实践，发现工程建设领域主要存在工程项目规划不科学、工程招标陪标串标、违法分包转包、违规变更规划设计、监理履职不到位、中介机构缺乏监管、工程质量低、拖欠民工工资等突出问题，我县近几年来坚持不懈地有针对性地做了以下几方面的工作。
一、以财政投资评审严把“六道关口”，对工程建设各个环节实施全程监控。
针对工程建设规划不科学、项目盲目上马导致的重复建设、烂尾工程、半拉子工程等问题，2004年8月我县在全市率先成立 “镇巴县财政投资评审办公室”，其主要职能是为政府决策服务，提高政府决策的前瞻性、科学性，提高工程建设资金使用效益。主要把好了“六道关口”，从而为工程项目建设保驾护航。
一是项目准入关。没有纳入中长期规划的；没有设计图纸、工程概算、预算的；项目资金没有着落的；没有领导审签交办的项目，不实施评审。
二是预算评审关。按照建设单位提供的设计图纸、预算方案，根据项目的具体特点，在现场勘测的基础上，选取和使用合理定额，正确计算工程量，结合重要材料价格市场变化特点，调整价差，计算应提取费用、利润、税金，最后确定预算评审总造价。
三是招投标关。总造价在30万元以下的，可以实行议标；总造价在30万元以上的工程项目，必须实行招投标。上起点的实行“先评审后招标”。
四是合同制定监督关。我县工程建设项目实行招商引资启动、财政资金撬动、部门筹资带动、全民参与联动“四动”方式运做。资金有纯财政投资的，有部门专项资金投资的，也有财政与部门资金拼盘投资的、还有纯个人投资的。项目的多样性、资金的多渠道性构成了建设工程的复杂性。为防止一些初涉项目的建设单位对工程监管经验不足，对工程合同制定不严密，造成施工方不按照预定的工序、材料、设备施工现象发生，我县要求评审人员主动参与到合同的制定和完善活动中，对工程质量要求、工期、重要材料验收、施工安全责任事故、工程变动签证、款项拨付办法、履约责任、违约责任、结算、决算做出具体规定，形成正式书面合同，维护了合同的严肃性，防止了工程中的扯皮事项发生，保证了工程质量，便于竣工决算、结算，使工程从前至后顺利进行、达标验收。
五是工程质量监督关。预算评审和合同制定这两个环节的把关是基础，施工质量是关键。要求评审人员经常深入施工现场，查看施工程序，验收重要材料、商品和设备的规格型号、质量要求，协助工程监管人员现场签证，做好工程变动记录，为工程决算奠定基础。
六是验收决算关。竣工决算的评审是财政投资评审的最后环节，也是重要环节。在评审过程中，审查施工单位编报的竣工决算中有无超出概预算文件中批复的建设规模、建设标准和建设内容，对于擅自超规模越标准以及不属于财政性投资项目范围内的建设工程，一律予以剔除；审查决算中实际完成的工程量计算是否正确，有无高估冒算或故意错算，虚报工程量；审查决算中各项定额单价的套用是否恰当，有无故意高套或错套，以多报工程价款；审查工程施工中所用的各种材料设备价格是否合理，确认手续是否完备，有无依据；审查投标时所作的各项承诺在编报的工程决算中是否如实履行；审查各种变更签证是否符合实际，是否合理，是否报经建设主管部门和纪检监察机关监督，手续是否完备；审查工程价款的变更与确定是否符合招投标文件和合同的约定，变更是否合理，手续是否完备，金额是否正确；审查建设项目的竣工决算造价有无超过批复的概算，并分析超概算或节约投资的具体形成原因等。对于不符合规定的、手续不完备的各种支出，在工程竣工结(决)算评审中，一律予以剔除。对于合理的超概算应提出调整概算的建议。通过核实工程合同、工程变动签证记录、工程增减内容和变动金额，最终确定工程决算总造价。
我县财政投资评审坚持公心，政府决策放心，建设单位省心，重点项目验收合格，没有出现半拉子工程、胡子工程、烂尾工程。目前一些部门自筹资金搞的修缮项目，也主动要求纳入财政投资评审范围，我县建设工程实施财政投资评审呈现出“我要评”为“要我评”的工作局面。
二、创新监督机制，规范对重大社会活动和经济管理工作的监督。
前些年，我县工程建设接受监督意识比较淡薄，业主与施工单位单边交往、暗箱操作的现象时有发生。按照中、省、市纪检监察机关对工程建设领域实施监督的要求，我们在相关活动的监督工作中，常常遇到以下问题：一是个别部门客观上不知道需要监察机关参与监督，等到我们上门要求其接受监督时，其工作开展已行将结束，导致监督滞后；二是少数部门及其领导主观上不愿接受监督，有意在活动开展的尾声才提请监督，以便为其活动结果提供合法借口，导致监督不力；三是往往贴到相关部门组织的所谓执法监察和检查工作上被动地出人出力，反而被监督对象牵着鼻子走，达不到监督目的和应有效果。为了扭转这种不利局面，2002年，我们依据党政纪法规和上级纪检监察机关有关文件，制定并下发了《对重大社会活动和经济活动管理工作实施监督的暂行办法》。《办法》对监督对象的适用范围，重大社会活动和经济活动的具体内容，监督程序、内容、方法，监督和被监督部门工作要求等各个方面，予以了明确规定。一改过去被拖着走、推着走的被动局面。2005年，我们又将《办法》进行了修订、补充、完善，拟定了《镇巴县重大社会活动和经济活动监督暂行规定》，以县政府文件下发至县内各级政府及工作部门，《暂行规定》再次明确了发计、城建、工商、财政、审计、纪检监察和检察机关在工程建设全过程的各自职责，全县上下统一认识，将接受监督作为廉政建设的一项重要内容，形成良好工作氛围，我县对重大社会活动和经济管理工作的监督进一步走上经常化、规范化、制度化轨道。
三、在实践中突出工作重点，加强对重点行业、重要环节、重点部位的监督和预警提醒。
一是加强对建设工程招投标活动的监督。制订了《镇巴县项目管理办法》、《镇巴县建设项目稽查办法》、《镇巴县建设项目招投标管理办法》等3个《办法》，对建设单位、招标管理机构怎样接受监督，监察机关如何监督，依据工程投资额大小分别执行关于邀请招标、公开招标的方式，招标地点的选择，评标办法，工程发包后的后续监督责任等，均作了具体规定。实行建筑工程到监察局进行招标文件资料送审制和建设单位廉洁承诺书制度，会同县招标办严把招标文件制订的规范性、合法性和公正合理性。对投资额在30万元以上的工程，一律由监察局派员全程监督，100万元以上工程实行异地封闭式编制标的，有效杜绝串标、陪标、泄漏标的、暗箱操作等违纪违规现象。四是及时纠正不合理现象，严肃查处违纪违规行为，有效制止不公平行为和不公平竞争现象的发生。几年中先后对8起运作不规范的招投标活动使用监察建议书，责令其予以纠正。严肃查处规避招标案件2起，行政处分2人。
二是加强对土地有形市场和交通建设工程的监督。积极推行土地使用权公开交易必须建立有形交易市场的规定，督促县国土资源局成立了土地资产交易中心，为全县土地交易、洽谈、招商、展销等交易活动和招标、拍卖搭建平台，为交易代理、地价评估、法律咨询等中介服务提供营业场所。近几年来，先后以“招拍挂”的方式处置房产24宗，监督出让国有土地使用权16起，共为国家、集体、职工增加收入1000多万元。县委、县政府将2009-2011年确定为“交通建设年”，为了搞好交通建设工作，纪检监察机关配合相关职能部门全面参与到交通建设工程中，通过加强对交通建设工程招投标活动、工程市场定价、群众筹资筹劳、工程质量检测监理的全程有效监督，去年我县完成路桥投资4.51亿元，公路建设里程1135.3公里，工程质量全部符合要求，且未出现一例干部违法违纪违规问题。
三是加强对涉及工程建设各类专项资金的监督检查，确保资金规范运行。认真执行对工程建设专项资金进行监督管理的规定，制定出台了《镇巴县对各类专项资金实施动态监督的管理办法》，会同财政、审计部门对各类工程建设专项资金从安排使用、拨付程序到支出结果的全过程实施了动态监管检查，近两年共检查灾后重建、民生工程和扩内需工程项目222个、涉及专项资金7.5亿元，发现存在问题7类13个，提出意见建议9条，给予党政纪处分5人。
四是建立工程建设预警提醒制度。为了规范领导干部从政行为和市场交易行为，结合我县工程建设领域存在的一些问题，促进我县重大社会活动和经济管理工作更加健康有序开展，去年8月，纪委监察局牵头制定并以县委、县政府文件印发了《关于在重大社会活动和经济管理工作中实行预警提醒制度的意见》，《意见》以预防违规违纪违法行为为目的，以党员领导干部和项目工程管理、资金管理、监理人员为重点，以工程建设领域的典型案例为反面教材，以自我教育、相互监督、整改提高、建立长效机制为主要方式，不定期地对涉及工程建设的单位负责人和参与工程建设的相关环节负责人进行预警提醒，自预警提醒制度建立以来，我县先后对农业、文教、卫生等3个系统7个工程建设单位领导班子或负责人进行了预警提醒，最大限度地避免了职务犯罪和违纪违规行为，收效良好。
四、严肃查处工程建设领域内违纪违法案件，努力 实现惩治的综合功效。
机制制度再完善、再全面，但关键在于如何执行，我县尽管相继制定出台了关于工程建设各个环节的监督制约机制制度，但仍有极个别人顶风违纪。因此，查办违纪违法案件仍然是反腐败最重要、最直接、最有效的手段。近年来，我县纪检监察机关和检察机关共查处工程建设领域受贿案件6案7人，其中司法机关判处刑罚3人，开除党籍3人，党政纪处分4人，办案挽回直接经济损失38.2万元。在坚决惩处受贿行为的同时，加大对行贿行为的查处力度，对有行贿记录的单位和个人，在市场准入、经营资质、贷款审批、投标资格等方面严格加以限制，不得再参与本县各类工程建设，最大限度地保护领导干部不犯错误，确保我县工程建设的廉洁性。
我县治理工程建设领域突出问题虽然做了大量卓有成效的工作，但仍然存在一些不完善的地方和亟待解决的问题，一是串标、陪标时有发生；二是规避评审，市上规定100万元以上的工程必须在汉中招标，一些单位借此理由，在市上走代理公司的路子，预先约定，暗箱操作，预算、公告、招标一揽子，故意错套定额、多记工程量、重复计费，虚高造价，给国家造成了经济损失，也给党风廉政建设带来了隐患。三是工程转包。借资质招标，中标转包，势必造成偷工减料，工程质量难以保障。针对上述问题，我县将继续探索有效的监管方式和治理措施，形成治理工程建设领域的长效机制。
（李兴林 涂立洲）