加强农村基层党风廉政建设，村级是重点，监督是难点。今年以来，县纪委、监察局以贯彻落实“七项制度”为契机，把建立村民监督委员会与深化农村基层党风廉政制度建设结合起来，努力探索加强村级组织监督管理的有效途径，提出了推行“1+6”村级民主管理监督新模式、全面深化农村基层党风廉政建设的总体思路。这一模式是否符合农村基层实际？能否取得预期效果？如何推进？结合省、市纪委的要求，借鉴其他省区的经验，带着这些问题，近期我同委局机关的同志先后到部分乡镇进行了调研。

一、推行“1+6”模式的重要性和必要性

2006年9月中办、国办《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》下发后，我县按照上级的部署和要求，立足农村基层实际，从抓教育、抓制度、抓监督、抓惩处入手，采取切实措施，加强对农村基层干部的廉政教育，加强对支农惠农各项政策措施落实的监督检查，纠正损害群众利益的不正之风，认真查办违纪违法案件，深入开展农村基层党风廉政制度、机制“双规范”建设，全县农村基层党风廉政建设工作在探索中创新，在创新中提高，取得了明显成效。

但我们也要清醒地看到，我县农村基层党风廉政建设工作中还存在一些不容忽视的问题。有的当村干部的目的不是为群众服务，为大家办事，而是把权力视为利己、谋私的工具；有的利用职务便利胡支乱花，私分、贪占公款；有的财务混乱，多头管钱，搞“包包帐”；有的在落实支农惠农政策中优亲厚友、谋取私利，损害群众利益；有的在重大村务决策中不讲民主，个人说了算，造成决策失误，给集体和群众带来了损失；有的宗旨意识不强，在为民办事中吃拿卡要，办事不公，简单粗暴，欺压群众，损害了党群干群关系，等等。

存在上述问题的原因是多方面的，但其中最主要的原因是村级民主管理监督的制度和体制机制不健全。从大的方面讲，农村党风廉政建设尚未形成一套系统、完善的管理办法，村级民主管理监督工作还是一个新的课题。结合我县实际，从制度层面上看，尽管近年来我们在制度规范化方面做了大量工作，也取得了一定成绩，有些乡镇在实践中探索形成了一些有效的制度，如村级财务代理、财务双审双签、重大事项票决、勤廉双述双评等，但还不规范、不完善，也没有在全县范围内形成规范化的制度模式，村级民主管理监督制度的整体性、系统性、针对性不强，对基层党员干部的监督制约乏力。比如村级财务代理制度，尽管推行了多年，但在部分乡镇仍然没有落实，而这些往往是群众信访多、容易出问题的地方。从体制层面看，村级组织民主监督主体的缺失是造成监督乏力的根本原因。目前，从中央到省、市、县、乡镇各级党政组织，都有完善的监督体系，党内有纪委监督，党外有民主监督，政府有人大的监督和监察、审计等部门的监督，同时还有司法监督、舆论监督等等。而村一级却没有专门的监督组织，从而使村级权力架构呈现出一种“跛脚”现象，即只有决策层、执行层，而缺少监督层。虽然《村民委员会组织法》在对村委会的监督方面作出了制度安排，即由村民大会或村民代表大会行使对村委会的监督权，但由于是同体监督，使得这项制度安排难以真正落到实处，村民的民主管理权、民主监督权得不到保证，群众当家作主、民主自治的诉求难以实现，矛盾积累到一定程度就容易引发群众上访，形成不稳定、不和谐因素。

今年初，省委、省纪委作出了在全省推行建立村民监督委员会的决定，非常及时，十分必要。从全省和我县前期试点情况看，建立村民监督委员会，弥补了现行体制下村民自治组织缺乏有效监督的制度缺陷，解决了村级民主监督主体缺失的问题，形成了党支部抓决策、村委会抓执行、监委会抓监督，三权分设、相互制衡的权力架构，使村民自治组织结构更加完善，权力运行趋于规范。村民监督委员会由村民民主选举产生，对村民大会和村民代表大会负责，代表村民独立行使监督权，有利于变群众的松散、无序监督为有组织的、规范的监督，变临时性监督为经常性监督，变体内监督为体外监督，强化了监督力度。村民监督委员会在组织上独立于村民委员会，履职上不受村委会的制约，不参与具体村务的决策、执行和管理，“只当裁判员、不当运动员”，有利于增强监督的公信力；建立村民监督委员会，畅通了群众参与村务管理监督的渠道，在群众和“村两委”之间架起一座加强联系的“桥梁”，有利于上情下达、下情上传，既可以减少干群之间的误解，密切党群干群关系；又可以增进干群之间的相互理解和支持，调动干部工作积极性，形成干群一心、共谋发展的良好局面。

虽然建立村民监督委员会在构建村级民主监督管理体系中具有不可替代的作用，但在实践中我们也感到，仅靠这一项制度是不够的。如果没有一个健全完善的村级民主监督管理制度体系，就会造成村干部职权行为准则的缺失，导致权力失控、行为失范；就会使村民监督委员会的监督缺乏制度依据，导致监督乏力，甚至是无法监督。因此，在建立村民监督委员会的同时，必须同步推进村级民主监督配套制度体系建设。正是基于这样的考虑，我们在认真总结近年来我县农村基层党风廉政制度、机制“双规范”建设经验的基础上，通过深入调研、反复论证，决定把推行村级财务代理、勤廉双述双评、党务村务公开、重大事项票决、财务审批和公章使用管理、为民服务代理“六项制度”作为村级民主监督管理制度建设的载体，与建立村民监督委员会工作同步实施，在村级组织全面推行村民监督委员会加以上“六项制度”即“1+6”民主监督管理新模式。

综合推行“1+6”模式，既符合中央关于加强农村党风廉政建设的总体要求，又是我县近年来实践经验的总结和完善，既切合实际，又有扎实的工作基础，完全具备全面推行的条件。通过建立村民监督委员会，落实监督主体，为各项制度的执行提供强有力地组织保证，有利于建立健全农村基层民主监督管理工作机制，保障各项制度得到有效贯彻落实；通过推行“六项制度”，建立健全村级民主监督管理制度体系，既为村党支部、村委会履行职责、开展工作提供制度规范，又为村民监督委员会行使监督权提供制度依据，有利于规范权力行使，逐步铲除农村基层消极腐败现象和不正之风滋生蔓延的土壤和条件。推行这一模式，对于加强农村民主政治建设和农村基层党风廉政建设，巩固党在农村的执政基础，维护社会和谐稳定，促进农村经济社会发展都具有十分重要的意义。

二、推行“1+6”模式的总体构想

推行“1+6”模式，目的是对我县农村基层党风廉政建设制度创新成果予以总结提炼、健全完善、规范提高，在全县建立起以村民监督委员会为主体、群众广泛参与的村级民主管理监督新机制和以“六项制度”为核心的村级民主管理监督规范化制度模式，提高制度的整体性、针对性、系统性和有效性，在农村基层形成宣传有氛围、工作有制度、监督有平台、落实有载体、考核有指标的“五个有”良好工作局面，实现农村基层党风廉政建设由虚变实、由软变硬、由零散到全面的“三个根本性转变”，全面提升我县农村基层党风廉政建设工作水平。其主要任务是：

1、全面建立村民监督委员会。村民监督委员会是由村民民主选举产生的群众性监督组织，受乡镇纪委的业务指导和村支部的政治领导，独立行使监督权、质询权、建议权、举报权。其主要职责是，负责对日常村务公开、重大村务决策、村干部履行职责和廉洁自律情况以及党的方针政策、村民会议和村民代表会议的决议决定、村级各项规章制度执行情况进行监督。建立村民监督委员会是农村民主管理监督体制改革的重大突破，也是推行“1+6”模式的核心。截止7月底，我县已有11个乡镇的86个村建立了村民监督委员会，占全县总村数的32%。从工作情况看，选举顺利，成效明显，受到了广大群众的一致欢迎和省、市纪委的肯定。下一步，我们要按照县委贯彻落实“七项制度”领导小组办公室《关于在全县建立村民监督委员会的实施意见》（西七制办〔2009〕2号）的部署和要求，于今年年底前在全县所有行政村全面建立村民监督委员会，并按照工作有制度、办公有场所、对外有牌子、监审有章子的“四个有”要求，完善村民监督委员会工作制度，开展任前岗位培训，落实必要的办公条件，大力支持和保障村监委会依法履职、开展工作，发挥好村监委会在加强监督、推进民主、联系群众方面的重要作用。

2、全面推行村级财务代理制度。就是在不改变村、组集体资金所有权、使用权、审批权、受益权的前提下，将村、组集体所有资金及账目纳入设在乡镇财政所的农村财务服务中心统一代管，实行统一财务制度、统一票据管理、统一会计核算、统一财务公开、统一建档保管的“五统一”管理。实行村（组）财务委托代理后，由乡镇财务服务中心按村、组建账立户，村、组原账户一律撤销，不再设会计、出纳，只设报账员，所有资金、收入均统一上交乡镇财务服务中心设立的村、组资金专户，所有支出由村、组按财务制度审批，履行合法手续后到财务服务中心核销。农村财务服务中心依照有关规定，履行会计服务和财务监督两项职能，对不符合规定的支出有权拒付，但不得干涉村、组的正常财务管理，不得违规支配、占用、挪用村、组集体资金。村、组不得另设账外账、小金库，不得坐收坐支。村上的原有债权债务关系不变，其债权债务责任仍由所在村委会负责承担。此项制度要在全县所有村（社区居委会）、组全面推行，财政、农业部门要相互配合，今年内全部落实到位。

3、全面推行村干部勤廉双述双评制度。村干部勤廉双述双评工作每年年底进行一次。年初，由村“两委”干部就年度工作计划、个人廉洁自律等内容向群众作出公开承诺，承诺书在党务、村务公开栏公示，并分别报乡镇党委、村监委会留存。年底，召开有乡镇领导和包村干部、人大代表、政协委员、全体党员、村民代表和村支部、村委会、村监委会全体成员参加的廉勤双述双评大会，由村“两委”主要负责人向大会报告个人履行职责、工作作风、廉政勤政等方面情况及存在问题和整改措施。与会人员根据述职述廉述效情况、平时掌握的情况，对述职对象进行评议，提出批评、意见和建议，并进行测评。干部的述职述廉述效报告、会议提出的意见建议及测评结果向群众公示，并报乡镇党委、政府，作为年终考核、评先奖优、兑现工资的依据。对群众提出的意见建议，村“两委”干部要逐项研究，制定整改措施，认真进行整改。整改措施及整改落实情况要向群众公示。

4、全面推行党务村务公开制度。党务、村务公开制度是保障基层党员和群众的知情权、参与权、民主权，强化对权力行使监督制约的一项重要制度。村级党务公开、村务公开的实施主体是村党支部和村委会。各乡镇党委、纪委要督促指导村党支部、村委会制定完善党务、村务公开制度，制定年度党务、村务公开的实施方案，明确和规范党务、村务公开的事项及其公开的方式、内容、时限和程序，并按要求进行公开。村监委会要做好党务、村务公开制度落实情况的监督，重点对村级财务收支、救灾救济款物和各类支农惠农补助补贴资金发放、重大村务决策、生育指标和宅基地审批、党员发展等群众普遍关心关注的重要事项公开情况实施监督。对不及时公开或公开内容不全面的，要提出整改建议，要求整改；对不公开、假公开的要及时向乡镇纪委汇报。

5、全面推行重大事项票决制度。重大事项票决制就是通过召开全体党员和村民代表会或直接召开村民大会，以投票表决的形式，对涉及集体和群众重大切身利益的事项作出决定的一种民主决策制度。纳入票决的事项主要应有：一事一议筹资筹劳方案、大额集体资金使用、重大建设项目立项和实施方案、村镇建设规划和经济社会发展规划、资源开发及收益分配方案、耕地和林地承包的调整、土地征用及其补偿费分配使用方案以及村规民约的制定等等。票决的程序是：村“两委”就需要进行票决的事项召开“两委会”集体研究，提出初步方案，报乡镇党委、政府审查后向群众公布，征求群众的意见建议，并修改完善方案。在此基础上召开全体党员和村民代表会或村民大会，以无记名方式进行票决。召开全体党员和村民代表会议进行票决的，参会人员超过应到会人数的三分之二方为有效；召开村民大会进行票决的，参会人员超过应到会人数的一半方为有效。方案获赞成票超过实到会人数一半以上的为通过。一次会议决定多个事项的，应逐项表决。票决结果应当场公布，并向群众公示。村监委会负责对票决过程的监督。

6、全面推行财务审批、公章使用管理制度。财务审批就是对一定额度的集体财务支出由村支部书记和村委会主任共同审签；数额较大的集体资金支出由村“两委会”集体研究；有的大额资金使用还需纳入村级重大事项实行票决。村监委会主任列席参加村“两委”研究财务支出的会议；村监委会定期对村级财务支出票据进行审核监督，发现违纪违规的支出，村两委会应予以纠正。公章使用管理是指村文书在使用公章时，除一般的证明性签章外，要对使用公章的时间、事由及签注的意见等事项进行登记备案；村监委会定期对公章使用登记备案表进行审核监督，并将审核情况向群众公布；对审批、使用不符合政策规定的，要求相关人员予以纠正。

7、全面推行为民服务代理制度。在村级推行为民服务代理制，是转变基层党员干部作风、密切党群干群关系的重要举措。各村应在村办公室设立为民服务代理室，在村民小组设立为民服务代办点，由村组干部兼任为民服务代理员，随时受理群众委托的代办事项。要按照“便民、公开、依法、无偿、效能”的原则，做好为民服务代理工作。对本级能办理的事项要及时予以办理；对需要上级办理的，由村组干部全程代办，按规定期限办理完结；手续不全的，要一次性向群众告知需要补充的手续；不能办理的要说明理由，向群众做好宣传解释工作。乡镇纪委要协助村上制订、完善为民服务代理工作制度，加强对村组干部的培训，使他们熟练掌握各种代办事项的办理权限、条件、程序，提高为民服务代理工作水平。村监委会负责受理群众的投诉，加强对制度执行的监督。对办事拖拉的及时督促办理；对无正当理由不受理群众代办事项的要求纠正；对在代办过程中吃拿卡要、收取不正当费用的要向乡镇纪委举报。

三、推行“1+6”模式应注意的几个问题

一要加强领导。推行“1+6”民主监督管理模式是深化农村改革的一项重要举措，任务繁重。各乡镇党委、政府、纪委要充分认识推行“1+6”模式的重要性和必要性，高度重视，加强领导。乡镇党委、政府要把此项工作列入重要议事日程，纳入党风廉政建设和反腐败工作总体部署，具体研究，扎实推进。纪委书记要抓好组织协调和具体实施工作。

二要抓好宣传。推行“1+6”模式，涉及到村级组织权力结构和利益关系的调整，难免会使有些村干部产生思想顾虑，在推行中也可能还会有一些阻力。因此，要采取召开动员会、培训会以及走访谈心等形式，向基层党员干部群众广泛宣传推行“1+6”模式的重要意义、目标任务和主要内容，增强基层干部群众推行“1+6”模式的主动性、自觉性，为推行“1+6”模式营造良好的社会氛围。同时，要加强对基层干部的培训，使他们正确把握各项制度的核心内容，提高贯彻落实的能力和水平。

三要加强指导。“1+6”模式中的各项制度来自于基层的实践，符合农村基层实际，但还不够完善。在实施过程中还需要加强指导。县纪委相关业务室要深入乡镇开展调查研究，加强业务指导，对典型经验要及时总结推广。民政、财政、农业等部门要立足本职，认真研究，制定推行有关制度的指导性意见，以便于基层掌握。各乡镇要加强对各项制度实施的督促指导，帮助村级组织建立健全各项制度。

四要统筹推进。推行“1+6”模式是一项系统工程，各项制度虽内容不同、各有侧重，但又相互联系、互相补充、共为一体。因此，在制订方案、建章立制时，要结合实际，统筹谋划，综合考虑各项制度之间的关联性，防止制度之间发生冲突或出现漏洞，使制定的制度相互协调、相互衔接，形成一个科学严密的运转机制和制度体系。在组织实施中，要统一部署，同步实施，整体推进，以确保制度实施的综合效果。